REZUMAT: Articolul analizeză libera circulație a persoanelor și mărfurilor în contextul extinderii economice a Uniunii Europene, un scurt istoric privind crearea pieței unice, apariția conceptului de cetățenie europeană, drepturi egale pentru toți cetățenii statelor membre, în toate domeniile, posibilitatea stabilirii în orice țară membră și de a lucra în aceleași condiții, cu aceleași beneficii precum și obligația de eliminare a oricăror discriminări pe motiv de cetățenie între lucrătorii cetățeni ai statelor membre, dar și transpuneri ale reglementărilor europene în legislația internă.
CUVINTE-CHEIE: libera circulație, lucrători, persoane, unificare economică, eliminare taxe vamale, extindere, cetățenie europeană, drepturi de muncă egale.
1.Scurt istoric
Libera circulație a persoanelor, mărfurilor, serviciilor și capitalurilor, în cadrul Uniunii Europene a fost rezultatul politicii economice pentru statele membre ale Uniunii Europene, efortul statelor semnatare Tratatelor de la Roma în 1957, perioadă după care putem să vorbim de extinderea economică, de schimburi comerciale reciproce și de intensificarea circulației mărfurilor, ajungându-se la componență Uniunii Europene pe care o cunoștem azi, dar care a fost creată initial pentru a pune capăt războaielor și s-a dorit crearea unei Europe unită, pașnică și modernă care să prospere. La ideea de unificare europeană a contribuit diplomatul și omul politic român Nicolae Titulescu, care în calitatea sa de președinte al Societății Națiunilor a militat pentru securitatea colectivă și prevenirea agresiunii, pentru întărirea colaborării internaționale, în interesul păcii și securității europene.
După încheierea celui de-al doilea război mondial, statele europene au început să se unească economic și politic, ceea ce a dus la semnarea în martie 1947, la Bruxelles, a Tratatului Uniunii Europei Occidentale (UEO) semnat de Belgia, Franța, Luxembourg, Olanda și Marea Britanie, parte a Planului Marshall pentru reconstrucția Europei, iar la 18 aprilie 1951 la semnarea, la Paris, a Tratatului de instituire a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului (CECO), pentru o perioadă de 50 de ani, care a fost ratificat de cele 6 state semnatare Franța, Germania, Belgia, Olanda, Italia și Luxembourg și a intrat în vigoare la 23 iulie 1952.
La 25 martie 1957, la Roma, se semnează Tratatul de instituire a Comunității Economice Europene și Tratatul de instituire a Comunității Europene a Energiei Atomice, care au intrat în vigoare la data de 01.01.1958, tratate semnate de către cele 6 state fondatoare, semnatare și membre ale CECO : Franța, Germania, Belgia, Olanda, Italia și Luxembourg, și care își produc efectele juridice și azi, fiind încheiate pe o perioadă nedeterminată, tratate în care sunt menționate primele prevederi ale liberei circulații a persoanelor, fiind instituită o piață comună bazată pe cele patru libertăți -libera circulație a mărfurilor, a persoanelor, a capitalului și a serviciilor. A fost introdusă o politică comună în agricultură și transporturi, a fost creat un Fond social European și s-a înființat o Bancă Europeană de Investiții, fiind interzisă orice discriminare pe motiv de naționalitate, prin eliminarea taxelor vamale între statele membre și stabilirea unui tarif vamal comun pentru importuri.
În această perioadă s-a dorit fuziunea instituțiilor din care se compuneau fiecare comunitate, cu aceleași atribuții în cadrul celor trei Comunități, în instituții unice care să ducă la îndeplinire prevederile celor trei Tratate, fapt finalizat în 8 aprilie 1965 prin Tratatul de la Bruxelles, intrat în vigoare la 1 iulie 19671 care a înființat un singur Consiliu și o singură Comisie a Comunităților Europene (CECO, CEE și CEEA) și a introdus principiul unui buget unic, prin care au fost stabilite obiectivele UE, regulile de funcţionare a instituţiilor europene, procedura de luare a deciziilor şi relaţiile existente între Uniune şi statele membre.
Pe fondul avântului dezvoltării economice și stabilității, se realizează extinderea UE, iar la 1 ianuarie 1973 numărul statelor membre ajunge la nouă prin aderarea Irlandei, Danemarcei și a Regatului Unit urmată de adrearea Greciei în 1981 la spațiul UE, iar în 1986 a Spaniei și Portugaliei.
În 1986 este semnat Acordul Unic European, tratat care pune bazele unui vast program pentru soluționarea problemelor legate de libera circulație a mărfurilor în UE, care dă astfel naștere pieței unice și instituirea unor noi competențe în: politica monetară, politica socială, coeziunea economică și socială, cercetarea și dezvoltarea tehnologică, mediul, cooperarea în domeniul politicii externe, stabilește îmbunătățirea capacității decizionale a Consiliului de Miniștri și extinderea rolului Parlamentului European.
La 9 noiembrie 1989 cade zidul Berlinului, se deschid granițele între est și vest, fapt care va conduce la reunificarea Germaniei în octombrie 1990, dar și la căderea comunismului în Europa, ceea ce a generat schimbări importante, mai ales că în anii ce au urmat majoritatea statelor au conștientizat beneficiile creării zonei economice unificate.
Prin intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht privind Uniunea Europeană (TUE) la 1 noiembrie 1993,(semnat la 7 februarie 1992), Comunitatea Economică Europeană, devenită Comunitatea Europeană a intrat într-o nouă etapă economică, pieței unice i se adaugă cele “patru libertăți”: libera circulație a mărfurilor, serviciilor, persoanelor și capitalurilor. Tratatul instituie Uniunea Europeană, construită având la bază Comunitățile Europene, cu toate instituțiile comune care există și azi.
Prin Tratatul de la Maastricht a fost introdus conceptul de “cetățenie europeană”, prin intermediul căreia s-a acordat drept de liberă circulație și de liberă rezidență în interiorul Uniunii. În 1995 alte trei state aderă la UE: Austria, Finlanda și Suedia, iar în 2004 alte zece noi state, acestea fiind urmate în 2007 de România și Bulgaria, moment la care putem spune că diviziunile politice dintre Vest și Est sunt înlăturate.
Apariția de jure a Uniunii Europene face obiectul Tratatului de la Maastricht, moment după care au intervenit modificări care au fost completate ulterior prin Tratatul de la Amsterdam, tratatul de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană, a tratatelor de instituire a Comunităților Europene, semnat la 2 octombrie 1997, a intrat în vigoare la 1 mai 1999, prin care au crescut competențele Uniunii privind: ocuparea forței de muncă, politica socială, azilul, imigrația, trecerea frontierelor externe, lupta împotriva fraudei, cooperarea vamală și cooperarea judiciară în materie civilă, precum și o parte importantă a cooperării „Schengen”, dar și prin Tratatul de la Nisa semnat în 2001 și intrat în vigoare în 2003, perioadă în care personalitatea juridică aparținea la nivelul UE, Comunităților Europene, care urmăreau obiective de natură economică, care implicau și libera circulație a persoanelor, a serviciilor și capitalurilor.
Prin Tratatul de aderare a Bulgariei și României la Uniunea Europeană, semnat la 25 aprilie 2005 la Luxembourg, tratatele constitutive ale Uniunii devin parte integrantă a legislației României, iar principiul supremației dreptului comunitar asupra dreptului intern se aplică și în România.
Prin Tratatul de la Lisabona semnat în 2007 și intrat în vigoare în 2009, Uniunea Europeană devine un subiect special de drept internațional, care reunește caracteristici atât statelor, cât și organizațiilor internaționale2 având o structură instituțională, un sistem normativ la care se adaugă moneda unică, cetățenia și diplomația.
2.Libera circulație în Uniunea Europeană
Prin politica sa, Uniunea Europeană are în vedere crearea unei zone europene de libertate, securitate şi justiţie în care nu mai este nevoie de controlul persoanelor la frontierele interne, indiferent de naţionalitate. În acelaşi timp, se desfăşoară un amplu proces de implementare a unor standarde comune în ceea ce priveşte controlul la frontierele externe ale Uniunii şi politicile de vize, azil şi imigraţie.
Esenţa liberei circulații constă în eliminarea discriminărilor între cetăţenii statului membru pe teritoriul căruia se află aceştia sau îşi desfăşoară activitatea şi cetăţenii celorlalte state membre care locuiesc sau muncesc pe teritoriul acestui stat. Aceste discriminări se pot referi la condiţiile de intrare, deplasare, munca, angajare sau remuneraţie. Prin asigurarea unui asemenea regim nediscriminatoriu se realizează libera circulaţie a persoanelor în spaţiul Uniunii Europene.
Cetăţenii europeni beneficiază de dreptul fundamental de a se deplasa şi de a se stabili unde doresc. Dar, pentru a fi cu adevărat în avantajul tuturor, libertatea de circulaţie a persoanelor trebuie însoţită de un nivel corespunzător de securitate şi justiţie.
Constituţia României în art. 25 stabileşte că „dreptul la liberă circulaţie, în ţară şi în străinătate, este garantat”.
Libera circulaţie a persoanelor și lucrătorilor este un principiu fundamental prevăzut în Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (TFUE), la art. 45-55, bazat pe lipsa discriminărilor privind cetățenia originară a persoanelor și acordarea tuturor cetățenilor Uniunii Europeane de drepturi egale.
Astfel, sunt recunoscute persoanelor, cetățeni ai statelor membre, dreptul de a se stabili în orice stat membru, tratatul fiind completat cu prevederile Regulamentul (UE) nr. 492/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 5 aprilie 2011 privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Uniunii și ale Directivei 2004/38/CE privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora.
Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene garantează libera circulație a lucrătorilor în spațiul Uniunii și stabilește obligația de eliminare a oricăror discriminări pe motiv de cetățenie între lucrătorii cetățeni ai statelor membre UE, însă libera circulație este condiționată de cetățenia persoanei care trebuie să fie a unui stat membru, dar și de exercitarea unei activități profesionale și economice3. Criteriul cetăţeniei are drept scop asigurarea egalităţii depline între cetăţenii diferitelor state membre ale UE.
Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene reglementează libera circulaţie a persoanelor împreună cu libera circulaţie a serviciilor în cadrul aceleiaşi secţiuni în principal datorită faptului că libera circulaţie a serviciilor nu poate fi realizată decât în mod coordonat cu realizarea libertăţii de stabilire a persoanelor.
Un lucru foarte important de menționat este că prevederile tratatului fac referire la cetățenia Uniunii Europene, nu la naționalitate și se condiționează cetățenia UE de cetățenia unui stat membru.
Art. 20 alin. 1 al TFUE stabilește că
cetățenia Uniunii nu înlocuiește cetățenia națională, ci se adaugă acesteia
mod în care cetățenii UE sunt protejați de drepturile acordate tuturor celor ce sunt cetățeni UE fără a se face distincție de naționalitate. În acest mod se observă trecerea de la cetățenia Uniunii instituită prin Tratatul de la Maastricht din 1992, dezvoltată prin Tratatul de la Lisabona din 2007.
Totodată cetățenii UE au dreptul de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre, dreptul de a alege și de a fi aleși în Parlamentul European și la alegerile locale în statul membru unde își au reședința, în aceleași condiții ca și resortisanții acestui stat, precum și dreptul de a se bucura, pe teritoriul unei țări terțe în care statul membru ai cărui resortisanți sunt nu este reprezentat, de protecție din partea autorităților diplomatice și consulare ale oricărui stat membru, în aceleași condiții ca și resortisanții acestui stat, dar și dreptul de a adresa petiții Parlamentului European, de a se adresa Ombudsmanului European 4, precum și dreptul de a se adresa instituțiilor și organelor consultative ale Uniunii în oricare dintre limbile tratatelor și de a primi răspuns în aceeași limbă. Aceste drepturi se exercită în condițiile și limitele definite prin tratate și prin măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestora.
Totodată este consacrată și noțiunea de resortisant, care este definită prin Legea nr. 157/2005 pentru ratificarea Tratatului privind aderarea Bulgariei și a României la UE, la art. 3 potrivit căruia prin resortisant al unui stat se înțelege persoana fizică sau juridică având cetățenia, respectiv naționalitatea acelui stat, în conformitate cu legislația internă a acestuia, iar prin resortisant român se înțelege persoana fizică sau juridică având cetățenia, respectiv naționalitatea română, potrivit legislației române.
Prima categorie a beneficiarilor liberei circulații sunt lucrătorii salariați, cărora li se adaugă lucrătorii migranți care desfășoară activități independente.
Libertatea de circulație implică dreptul lucrătorilor de a accepta oferte de încadrare în muncă, de a circula liber în acest scop pe teritoriul statelor membre ale U.E., de a locui și rămâne într-un stat membru pentru a-și executa atribuțiile de serviciu. 5
Libertatea de circulație a lucrătorilor poate suferi anumite limitări, ea putând fi restrânsă din motive de ordine publică, siguranță și sănătate publică, dar și cerințe privind cetățenia în sensul în care acesta trebuie să fie a unui stat membru al U.E. De asemenea, libertatea de circulație a lucrătorilor nu privește încadrarea în muncă în administrația publică a statelor membre. 6
Fiecare stat membru al U.E. stabilește condițiile în care cetățenia este acordată sau revocată, în legislația națională, aceasta fiind supusă prevederilor Legii nr.21/1991 republicată și modificată.
Curtea de Justiție a Uniunii Europene a îndeplinit un rol important în interpretarea normelor și lămurirea noțiunilor de lucrător în sens European. Astfel, vorbim despre lucrător ca fiind acea persoană care este membru al UE, are dreptul de a lucra în orice stat al UE, prestează o activitate economică, în schimbul unei remunerații pentru serviciile efectuate, în cadrul unei relații de muncă în care lucrătorul este subordonat angajatorului său.
În același timp, libera circulație a lucrătorilor reprezintă dreptul de a se deplasa pe teritoriul unui stat membru pentru a accepta o ofertă reală de încadrare în muncă, care nu este similar cu dreptul de a circula pe teritoriul unui stat membru pentru căutarea unui loc de muncă.
Textul TFUE prin prevederile art.45, reglementează libertatea de circulație în cazul în care există deja o ofertă de muncă, iar lucrătorul se deplasează în scopul acceptării ofertei, însă nu se aplică în situația în care lucrătorul se deplasează pe teritoriul unui stat membru UE, pentru a-și căuta unui loc de muncă.
Curtea de Justiție a stabilit că pentru calitatea de lucrător este necesară desfășurarea unei activități cu valoare economică efectivă și reală 7 la care trebuie avute în vedere și timpul de lucru acordat fie că este vorba despre muncă cu normă de lucru întregă sau muncă cu fracțiune de normă. De exemplu, Curtea de Justiție a stabilit că sportul face obiectul dreptului UE în măsura în care constituie o activitate economică.
De asemenea, conform prevederilor art.49 TFUE sunt interzise restricțiile privind libertatea de stabilire a resortisanților unui stat membru pe teritoriul altui stat membru.
Acestă activitate poate fi cel mai bine prezentată cu privire la situațiile care apar în legătură cu persoanele care desfășoară activități independente, respectiv cu privire la avocați, care sunt deja beneficiari ai unei diplome profesionale pe teritoriul statului național, iar prin recunoașterea diplomei obținute în statul din țara de origine de către autoritățile într-un stat membru al UE, ca urmare a susținerii examenelor poate să beneficieze de aceleași drepturi pe teritoriul statului resortisant.8
Accesul liber la încadrarea în muncă constituie un drept fundamental conferit de tratat fiecărui lucrător, iar existenţa unei căi de atac în justiţie împotriva oricărei decizii a unei autorităţi naţionale care refuză beneficiul acestui drept, prin nerecunoaşterea echivalării diplomelor naționale, este esenţială pentru a-i garanta persoanei particulare protecţia efectivă a dreptului său.9
În același timp, Directiva 2004/38/CE privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora a fost transpusă în legislația internă prin O.U.G. nr.102/2005 republicată 2011 privind libera circulație pe teritoriul României a cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene, Spațiului Economic European și a cetățenilor Confederației Elvețiene care stabilește condițiile de exercitare a dreptului la liberă circulație, de rezidență sau de rezidență permanentă pe teritoriul Romaniei, precum si limitele exercitarii acestor drepturi pentru cetățenii Uniunii Europene și ai statelor membre ale Spatiului Economic European și membrii acestora de familie, care îi insotesc sau li se alatură și pentru cetățenii Confederației Elvețiene și membrii acestora de familie, care îi insoțesc sau li se alatură.
Ordonanța stabilește că toți cetățenii Uniunii Europene și membrii de familie ai acestora beneficiază de egalitate de tratament cu cetățenii români în domeniul de aplicare a tratatelor Uniunii Europene, sub rezerva prevederilor acestor tratate si a dispozitiilor adoptate in aplicarea lor. 10
De aceleași drepturi beneficiază și persoanele aflate în întreținere și partenerul,iar exercitarea unui drept sau indeplinirea unei formalității administrative de către cetățenii Uniunii Europene ori de catre membrii lor de familie nu este condiționata de posesia unui document eliberat de autoritățile române dacă, prin orice alt mijloc de probă, persoana interesată dovedește că este beneficiară a acelui drept.
Potrivit OUG nr.102/2005 intrarea cetățenilor Uniunii Europene pe teritoriul României este permisă prin toate punctele de trecere a frontierei de stat deschise traficului de persoane, cu condiția prezentării documentului național de identitate, a pașaportului sau a unui document eliberat valabil, fără a se aplica ștampila de intrare de către organele poliției de frontieră în oricare dintre aceste documente.
Aceeași ordonanță reglementează și situația membrilor de familie care nu sunt cetățeni ai Uniunii Europene, dar care pot intra pe teritoriul României în baza unui pașaport valabil și a vizei de intrare, cu excepția cazurilor în care obligativitatea obținerii vizei este desființată în condițiile legii, excepție făcând, membrul de familie care nu este cetățean al Uniunii Europene și care este scutit de la obligativitatea obținerii unei vize de intrare, dacă îndeplineste, cumulativ, următoarele condiții:
-
însoțește un cetățean al Uniunii Europene sau se alătură unui cetățean al Uniunii Europene care își exercită dreptul de rezidență pe teritoriul Romaniei;
-
deține un document valabil, care atestă rezidență pe teritoriul unui alt stat membru în calitate de membru de familie al cetățeanului Uniunii Europene pe care îl insoțește sau căruia i se alătură pe teritoriul României.
Organele poliției de frontieră nu aplică ștampila de intrare sau de ieșire în pașaportul persoanelor din categoria prevazută la alin. 4. 11
Art. 6 prevede și situații în care cetățenilor Uniunii Europene, precum și membrilor familiilor acestora li se poate refuza intrarea pe teritoriul statului roman, și anume: în situația în care nu prezintă documentele corespunzătoare prevăzute la art. 5 din OUG și nu fac dovada, prin orice alt mijloc, că beneficiază de dreptul la liberă circulație și rezidentă pe teritoriul Romaniei, dacă au fost declarați indezirabili, în condițiile legii, sau dacă impotriva acestora a fost dispusă masura interzicerii intrării pe teritoriul Romaniei, dacă există indicii temeinice că persoana în cauză constituie o amenințare reală pentru ordinea publică, securitatea națională sau sănătatea publică.
Este necesar ca înainte de a se comunica refuzul intrării pe teritoriul României, persoanei să i se acorde o perioada de timp, pe care o consideră necesară, în care să dovedească indeplinirea condițiilor de intrare sau faptul că beneficiază de dreptul la liberă circulație și rezidență pe teritoriul României. Refuzul permiterii intrarii pe teritoriul Romăniei se comunică de către organele poliției de frontier, în scris, împreună cu motivele care au stat la baza dispunerii acestei măsuri, împotriva refuzului permiterii intrării pe teritoriul României, putându-se înainta acțiune în contencios administrativ, dar care nu suspendă executarea măsurii.
Directiva 2004/38/CE privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre 12 se aplică doar cetățenilor UE care se deplasează sau își au reședința într-un alt stat membru decât cel al căror cetățeni sunt, dar și membrilor familiilor acestora care îi însoțesc sau li se alătură. Însă, există situații în care CJ a statuat soluții privind cetățenii UE, care după ce au locuit în alt stat membru se întorc în statul membru de origine.13
Prin politica sa și prin o legislație corespunzătoare, Uniunea Europeană are în vedere crearea unei zone europene de libertate, securitate şi justiţie în care nu mai este nevoie de controlul persoanelor la frontierele interne, indiferent de naţionalitate, dar și desfăşoară un proces de implementare a unor standarde comune privind drepturile de care se bucură lucratorii și cetățenii UE, deoarece libera circulaţie a persoanelor constituie una dintre cele patru libertăţi din cadrul pieţei interne şi a politicilor instituite de UE.
1 Augustin Fuerea, Dreptul Uniunii Europene –principii,acțiuni,libertăți,Ed. Universul Juridic, 2016, p.17
2 Augustin Fuerea, Dreptul Uniunii Europene –principii,acțiuni,libertăți,Ed. Universul Juridic, 2016
3 Augustin Fuerea, Dreptul Uniunii Europene –principii,acțiuni,libertăți,Ed. Universul Juridic, 2016, p.195
4 Ombudsmanul European investighează plângerile cu privire la cazuri de administrare defectuoasă de către instituțiile și organismele UE, înaintate de cetățeni ai statelor membre sau de rezidenți pe teritoriul Uniunii ori de asociații și întreprinderi cu sediul în UE
5 art. 45 alin.3 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene
6 art. 45 alin.3 și 4 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene
7 Augustin Fuerea, Dreptul Uniunii Europene –principii,acțiuni,libertăți,Ed. Universul Juridic, 2016, p.201
8 Cauzele Jean Reyners Împotriva Statului Belgian, Jean Thieffry împotriva Consiliului Baroului din Paris, în care s-a stabilit că poate fi acordat beneficiul efectiv al exercitării profesiei de avocat câtă vreme s-a dovedit calificarea prin recunoașterea echivalenței a unor diplome obținute, dar și prin examene, motiv pentru care o persoană poate beneficia de toate avantajele cetățenilor naționali
9 Cauza 222/86, Georges Heylens împotriva Sindicatului profesionist al antrenorilor de fotbal (Unectef).
10 Art.3 OUG nr.102/2005 republicată 2011 privind libera circulație pe teritoriul României a cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene, Spațiului Economic European și a cetățenilor Confederației Elvețiene
11 Art.5 OUG nr.102/2005 republicată 2011
12 Directiva 2004/38/CE privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor
13 Cauza Singh. Soţul/soţia trebuie, cel puţin, să beneficieze de aceleaşi drepturi cu cele care i-ar fi acordate, prin dreptul comunitar, în cazul în care soţul/soţia acestuia/acesteia ar intra şi ar avea reşedinţa pe teritoriul unui alt stat membru